به گزارش جهان صنعت نیوز:  منابع حاصل از فروش نفت و گاز به میزان 16 هزار میلیارد تومان در سال 1399 تنها 28 درصد مقدار مصوب محقق شد و عمده درآمد جایگزین دولت از واگذاری دارایی مالی محقق شد. با فروش 171 هزار میلیارد تومان انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی تقریبا دو برابر میزان مصوب بودجه و با واگذاری شرکت‌های دولتی به میزان سه برابر میزان مصوب سال 1399 بخش قابل توجهی از بودجه تامین شد. توضیح آنکه با تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا 80 هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر شد. همچنین واگذاری‌ها براساس مصوبات و مجوزهایی بود که حین سال و در تصمیمات شورای عالی هماهنگی اقتصادی و ستاد مقابله با تحریم صورت گرفت. مجموع کسری بودجه سال 1399 با احتساب مجوزها بالغ بر 229 هزار میلیارد تومان شد.

بررسی کلی عملکرد مالی دولت

مطابق بررسی‌های بازوی پژوهشی مجلس، منابع عمومی دولت در سال 1399 نسبت به مصوب آن، 6/98 درصد تحقق داشته است که در مقایسه با عملکرد سال 1398 حدود 2/37 درصد افزایش را نشان می‌دهد اما نشان‌دهنده انضباط مالی در سال 1399 نیست. زیرا این عملکرد با مجوز فروش 150 هزار میلیارد تومان اوراق (مازاد بر سقف بودجه) ازسوی شورای عالی هماهنگی اقتصادی و منابع مربوط به ستاد مقابله با تحریم (از محل پایه پولی) صورت گرفته است.

در یک نگاه دقیق‌تر عملکرد منابع بودجه سال 1399 بدون لحاظ دو مجوز فوق‌الذکر، در حدود 78 درصد مصوب است که حاکی از بیش برآوردی قابل توجه منابع در قانون بودجه سال 1399 است. در حدود 35 هزار میلیارد تومان از منابع بودجه سال 1399 با مجوز ستاد مقابله با تحریم از محل پایه پولی تامین شد. طبق مصوبه شماره 1/31 ستاد مقابله با تحریم، تسویه تنخواه بانک مرکزی در سال 1399 از محل منابع نفتی بدون ارز در دسترس و تحویل اوراق مالی اسلامی به بانک مرکزی انجام شده است که درواقع همان تامین مالی از محل پایه پولی است.

با مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی در سال 1399 معادل 150 هزار میلیارد تومان مجوز جدید برای انتشار اوراق مالی اسلامی علاوه بر مجوز 88 هزار میلیارد تومانی قانون بودجه صادر شد. طبق آمار موجود 65 درصد از اوراق این دو مجوز در بودجه عمومی دولت مورد استفاده قرار گرفته است. از آنجایی که مجوز صادر شده شامل استفاده اوراق برای منابع تبصره «14» هدفمندی یارانه‌ها نیز می‌شده است، بنابراین محتمل است که بخشی از اوراق باقیمانده صرف منابع هدفمندی شده باشد.

کل دریافت‌های منابع عمومی دولت حدود 563 هزار میلیارد تومان و کل پرداخت‌ها حدود 562 هزار میلیارد تومان بوده است. مبلغ 719 میلیارد تومان مازاد منابع به عنوان موجودی پایان دوره منظور و به حساب مالی سال جدید منتقل شده است. عملکرد اعتبارات هزینه‌ای در سال 1399 با مبلغ 450 هزار میلیارد تومان معادل 80 درصد از مجموع مصارف عمومی دولت را به خود اختصاص داده است. منابع حاصل از نفت خام و میعانات گازی معادل 16 هزار میلیارد تومان بوده که فقط 28 درصد منابع مصوب این بخش از قانون بودجه سال 1399 بوده است. این عملکرد نسبت به سال 1398 کاهش 59 درصدی داشته همچنین سهم منابع یاد شده از کل منابع عمومی دولت کمتر از سه درصد است که این نسبت در سال 1398 معادل 6/9 درصد بوده است. تفاضل منابع محقق شده (غیر از استقراض) تا مصارف پیش بینی شده در قانون بودجه سال 1399 در جدول 1 به عنوان کسری بودجه معرفی و نحوه پوشش آن تبیین شده است. جدول یک نشان می‌دهد که بودجه دولت در سال 1399 حدود 230 هزار میلیارد تومان کسری داشت که از محل اوراق بدهی، صندوق توسعه ملی و پایه پولی تامین شده است. بر اساس نمودار 1، حدود 36 درصد از منابع بودجه 1399 از طریق استقراض (فروش اوراق و برداشت از صندوق توسعه ملی) و 4 درصد آن به صورت مستقیم از محل پایه پولی بانک مرکزی تامین شده است.

جدول 1. تراز کلی بودجه و منابع پوشش‌دهنده آن

همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد که کسری تراز عملیاتی سال 1399 نسبت به مدت مشابه سال 1398 افزایش یافته است. نسبت درآمد به هزینه دولت بیانگر آن است که چه درصدی از هزینه‌های جاری از محل درآمدهای دولت تامین شده که در سال‌های گذشته نیز روند نزولی این نسبت محسوس بوده است. تراز سرمایه‌ای سال 1399 برابر 29 – هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال 98 کاهش چشمگیری داشته است. دلیل اصلی کاهش این تراز، کاهش 59 درصدی منابع حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی در سال 1399 است. همچنین تراز مالی سال 1399 نسبت به مدت مشابه سال 1398 به شدت افزایش یافته که بیانگر انتشار وسیع اوراق مالی و پوشش بخش بزرگتری از مخارج دولت با استفاده از استقراض است.

عملکرد ردیف‌های درآمدی

درخصوص عملکرد ردیف‌های درآمدی در سال 1399 نکات زیر قابل توجه است:

وصولی درآمدهای مالیاتی در سال 1399 حدود 105 درصد رقم مصوب بودجه برای سال 1399 است و نسبت به مدت مشابه سال 1398 حدود 34 درصد افزایش یافته است که با توجه به نرخ تورم 47 درصد در سال 1399 و 41 درصد در سال 1398، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان نمی‌دهد.

رونق بازار سرمایه در سال 1399 باعث شد تا درآمد مالیاتی دولت نیز از این بازار افزایشی بیش از پیش‌بینی‌ها داشته باشد. طبق ماده (143) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم از هر نقل‌وانتقال سهام و حق‌تقدم سهام شرکت‌ها در بورس‌ها یا بازارهای خارج از بورس دارای مجوز، مالیات مقطوعی به میزان نیم درصد ارزش فروش سهام و حق‌تقدم سهام وصول می‌شود. عملکرد بخش مالیات بر ثروت در سال 99 نشان از تحقق 23 هزار میلیارد تومان و افزایش 180 درصدی نسبت به سال گذشته دارد. همچنین مالیات بر درآمد، عملکرد 106 درصدی نسبت به مصوب داشته است و نسبت به سال 98 رشدی برابر با 27 درصد داشته است. وصولی گمرک ایران نسبت به مدت مشابه سال 1398 با کاهش 12 درصدی همراه بوده است. درآمد حاصل از سود سهام شرکت‌های دولتی معادل 16 هزار میلیارد تومان بوده است که حدود 117 درصد مقدار مصوب است. همچنین در سال 1399 از محل سود سهام شرکت‌های با سهم دولتی کمتر از 50 درصد نیز 6/1 هزار میلیارد تومان منابع حاصل شد که نسبت به مقدار مصوب بیشتر بوده است. میزان وصولی درآمدهای متفرقه دولت نسبت به سال گذشته 2/2 درصد کاهش داشته است.

عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

با وجود اینکه در زمان تصویب لایحه بودجه به دلیل تحریم‌های نفتی و شیوع بیماری کرونا چشم‌انداز روشنی از صادرات نفت خام وجود نداشت، لایحه بودجه با فرض صادرات یک میلیون بشکه نفت تقدیم مجلس شد و متاسفانه با وجود هشدارهای مرکز پژوهش‌های مجلس، این فرض مورد قبول مجلس نیز قرار گرفت. گزارش عملکرد بودجه سال 1399 نشان می‌دهد که درنتیجه کاهش صادرات نفت، عملکرد این ردیف نسبت به سال گذشته 59 درصد کاهش داشته است. واگذاری دارایی‌ها شامل منابع حاصل از صادرات نفت خام، صادرات میعانات گازی و فروش داخلی میعانات گازی است.

براساس بررسی‌ها، درصد تحقق منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی تنها 16 هزار میلیارد تومان و برابر 37 درصد رقم مصوب بوده است. این منابع نسبت به سال گذشته نیز در حدود 15 درصد کاهش یافته‌اند. شایان ذکر است که حدود سه هزار میلیارد تومان از منابع مذکور نیز از حساب ذخیره ارزی تامین شده است. طبق با بررسی‌های انجام شده وصولی منابع حاصل از صادرات گاز در سال 1399 در حدود یک میلیارد دلار بوده است. با مجوز صادر شده توسط ستاد مقابله با تحریم در ابتدای سال 1400، دولت مجاز به تسویه حدود 22 هزار و 500 میلیارد تومان از تنخواه گردان دریافتی از بانک مرکزی در سال 1399 با منابع حاصل از صادرات نفت که ما به ازای ارزی آن هنوز در دسترس قرار نگرفته است شد. به موجب این مجوز دولت تنها از نظر حسابداری تنخواه خود را تسویه کرد، ولی درواقع این عملیات همچنان تامین مالی بودجه از محل پایه پولی بانک مرکزی محسوب می‌شود. میزان فروش و واگذاری دارایی‌های منقول و غیرمنقول در سال 1399 نسبت به سال 1398 با رشد قابل توجهی (300 درصد) همراه بوده است، ولی همچنان تا رقم پیش بینی شده در قانون بودجه تفاوت قابل توجه دارد. واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مانند سال 1398 عملکرد مطلوبی نداشته است. به نظر می‌رسد در این حوزه عملکرد کمیته واگذاری دستگاه‌ها، نحوه اطلاع رسانی پروژه‌ها و طرح‌های توجیهی تدوین شده برای طرح‌ها نیازمند بازنگری و اصلاح جدی است.

عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی

محورهای اصلی بخش واگذاری دارایی‌های مالی شامل منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی، منابع حاصل از دریافت اصل وامها و استفاده از تسهیلات خارجی و استفاده از صندوق توسعه ملی است. تصمیمات اتخاذ شده شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه برای جبران کسری بودجه، عمدتا بر عملکرد این بخش از منابع بودجه تاثیرگذار بوده است.

در مورد عملکرد مالی دولت در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در سال 1399 نکات زیر قابل توجه است:

سقف مجاز انتشار اوراق و اسناد خزانه اسلامی طبق برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال 1399، 88 هزار میلیارد تومان تعیین شد که طبق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی این سقف 150 هزار میلیارد تومان افزایش یافت ولی عملکرد آن مجموعا به رقم 171 هزار میلیارد تومان رسید. عملکرد منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی در سال 1399 نسبت به مدت مشابه سال 1398 حدود 135 درصد افزایش یافته است؛ این رقم حدود 195 درصد مصوب در قانون بودجه 1399 است.

منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در واقع منابع حاصل شده از محل اقساط واگذاری‌های گذشته شرکت‌های دولتی (حدود چهار هزار میلیارد تومان)، فروش واحدهای صندوق‌های ای‌تی‌اف دولت در بازار سهام (حدود 20 هزار میلیارد تومان) و فروش سهام در بازار (حدود 11 هزار میلیارد تومان) است. اگرچه مقدار برنامه‌ریزی شده برای فروش صندوق‌های ای‌تی‌اف بسیار بالاتر از منابع حاصل شده بود، ولی به دلیل مسائل ایجاد شده بخش قابل‌توجهی از آنها به فروش نرسید و در فرآیند فروش به ثبات بازار سهام و اعتماد مردم نیز خدشه وارد کرد. بنابراین لازم است تا سازوکار فروش سهام دولت در شرکت‌ها، اصلاح شود.

 در سال 1399 معادل 35 هزارمیلیارد تومان ازمنابع صندوق توسعه ملی در بودجه مورد استفاده قرار گرفت. از آنجا که بخشی از این منابع از محل ورودی‌های صندوق در سال 1399 تامین می‌شود، به دلیل کاهش صادرات نفت، نسبت عملکرد به مصوب، حدود 50 درصد بوده است. در کنار برداشت فوق، با هدف مقابله با کرونا نیز در سال 99 برداشتی معادل یک میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی مصوب شد که در قانون بودجه انعکاسی نداشت و عملکرد آن نیز به شکل مناسبی گزارش نشد. از آنجا که دسترسی به منابع ارزی صندوق توسعه ملی با محدودیت‌هایی همراه است به نظر می‌رسد در نتیجه برداشت‌های دولت از صندوق توسعه ملی در سال 1399 نیزهمانند سال 1398 به پایه پولی کشور افزوده شده است.

عملکرد مصارف بودجه 99

پرداخت اعتبارات هزینه‌ای در سال 1399 نسبت به سال گذشته 34 درصد افزایش یافته و 14 هزار میلیارد تومان بیش از مقدار مصوب در قانون بودجه بوده است که از سال 1395 بی‌سابقه است. همچنین اعتبارات هزینه‌ای عمومی ملی پرداخت شده نیز در سال 1399 به میزان 20 هزار میلیارد تومان بیشتر از سقف مجاز قانون بودجه بوده است. دلیل اصلی این امر بخشنامه شماره 696488 سازمان برنامه و بودجه برای مجوز افزایش امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری تا 50 درصد در انتهای سال 1398 بود که منجر به افزایش قابل توجه هزینه‌های حقوق و دستمزد کارکنان دولت در سال 1399 شد. اعتبارات هزینه‌ای متفرقه پرداخت شده در سال 1399 حدود 87 درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به عملکرد سال 1398 حدود 37 درصد افزایش یافته است. عدم تحقق مصارف عمدتا مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی (بودجه عمرانی استانی) است که کمتر از 33 درصد اعتبارات مصوب در بودجه 1399، پرداخت شده است.

پرداخت مصارف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سال 1399 موضوع مواد (16) و (17) قانون مدیریت بحران، نسبت به مدت مشابه سال گذشته حدود 40 درصد بوده است. پرداختی انجام شده برای تملک دارایی‌های مالی در سال 1399 نسبت به سال 1398 در حدود 38 درصد افزایش یافته است. از آنجایی که بخش اصلی این هزینه‌ها صرف بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی دولت می‌شود، بنابراین این افزایش نمایانگر افزایش هزینه بازپرداخت بدهی‌های دولت است. شایان ذکر است که با روند فعلی افزایش استفاده از اوراق بدهی در منابع بودجه، در سال‌های آتی نیز این هزینه‌ها فزاینده خواهند بود.

از سال 1397 دولت اقدام به تخصیص ارز ترجیحی با نرخ 4200 تومان به واردات کالاهای اساسی کرد. بررسی تغییرات خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی در سال 1399 نشان می‌دهد که این ردیف نسبت به سال 1398 به میزان 123 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. دولت در سال 1399 حدود 11 میلیارد دلار ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی اختصاص داد که بخشی از آن از محل ذخایر بانک مرکزی بوده است. با فرض اینکه در سال 1399 ارز جدیدی به دارایی‌های خارجی بانک مرکزی اضافه نشده باشد، می‌توان دریافت که خرید ارز از سامانه نیما توسط بانک مرکزی برای جبران ذخایر منجر به افزایش رقم ریالی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی شده است. در واقع بانک مرکزی ذخایر ارزی خود را با نرخ 4200 به ازای هر دلار به فروش رسانده و برای جایگزین کردن آن، دلار با نرخ سامانه نیما از بازار خریداری کرده است. بنابراین به نظر می‌رسد درنتیجه این عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت (سیاست ارز ترجیحی) در سال 1399 حدود 125 هزار میلیارد تومان به پایه پولی بانک مرکزی افزوده شده است.

وضعیت بدهی‌ها و مطالبات

طبق آخرین آمار منتشره خزانه‌داری کل کشور، میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال 1399 برابر 1500 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به پایان سال 1398 حدود 29 درصد افزایش یافته است. در جدول 2 میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به تفکیک و برای اسفند سال‌های 1398 و 1399 ارائه شده است.

جدول 2. بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولت (هزار میلیارد تومان)

جدول 2 نشان می‌دهد که سهم چشمگیری از افزایش بدهی بخش دولتی، به افزایش بدهی شرکت‌های دولتی مربوط است که بخش عمده آن مربوط به بدهی شرکت ملی نفت ایران به بانک مرکزی، سایر بانک‌ها و صندوق توسعه ملی است که شامل بدهی‌های ارزی بوده و افزایش آن بیشتر به دلیل افزایش نرخ ارز بوده است. انتشار گسترده اوراق بدهی به منظور پوشش کسری بودجه سال 1399، یکی از دلایل اصلی افزایش بدهی‌های دولت بوده است. همانند سال‌های پیش پنج رقم اصلی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی که بیش از 50 درصد کل بدهی‌ها را شامل می‌شوند عبارتند از بدهی شرکت ملی نفت به بانک مرکزی و بانک‌ها، بدهی دولت به دارندگان انواع اوراق بدهی، بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی شرکت ملی نفت به صندوق توسعه ملی، بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد که مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی در سال 1399 حدود 30 درصد افزایش یافته و به حدود 1063 هزار میلیارد تومان رسیده است.

وضعیت بازار اوراق بدهی دولت در سال 1399

دو مشخصه قابل توجه در رابطه با بودجه سال‌های 1398 و 1399، کسری بسیار بالای آنها و تامین آن از طریق انتشار اوراق بدهی است. در سال 1398 از مجموع 175 هزار میلیارد تومان کسری بودجه، حدود 82 هزار میلیارد تومان آن از طریق انتشار اوراق بدهی تامین شد. در سال 1399 نیز در مجموع حدود 200 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی دولتی از طرق مختلف منتشر شده و بخشی از کسری بودجه عظیم این سال را پوشش داده است. این اتفاق در تاریخ اقتصاد ایران بی‌سابقه بوده و توجه آحاد اقتصادی را به مساله بدهی‌های دولت و بازار اوراق بدهی جلب کرده است. در نتیجه این اتفاق، اندازه بازار اوراق بدهی دولت از حدود 130 هزار میلیارد تومان در ابتدای سال به بیش از دو برابر، یعنی حدود 270 هزار میلیارد تومان در انتهای سال افزایش یافت.

شایان ذکر است که عدم وجود بازارگردان و همچنین عدم تنوع اوراق، موجب نقدشوندگی پایین اوراق دولتی شده است. همچنین این اوراق اغلب با سررسیدهای بیش از دو سال منتشر می‌شوند و درنتیجه صرف ریسک بالایی دارند. با توجه به نکات مذکور در این شرایط نمی‌توان انتظار داشت اوراق با نرخ‌هایی که دولت تعیین می‌کند، به فروش برسند. بررسی عملکرد دولت در انتشار اوراق در سال 99 نشان می‌دهد که علاوه بر مشکل هماهنگی بین‌دستگاهی و تصمیمات غلط سیاستگذاران، منعطف نبودن اوراق دولتی (هم به لحاظ نرخ و هم به لحاظ دوره اوراق) منجر به این شده است که تامین مالی دولت با هزینه بیشتری صورت گیرد و همچنین اوراق صرفا کارکرد تامین مالی داشته و مزایای دیگر اوراق مانند مدیریت ذخایر و نرخ بین‌بانکی به صورت کلی کنار برود.